然而，由于转基因食品风险属于科学上不确定风险，无论立法者做出哪种决定，都无法缓解风险认知和利益要求的冲突。

[87] 2.国家主席的恢复设置及其外交职能 恢复设立国家主席，是1982年《宪法》在国家机构上的另一重要变化。这意味着，当某国家职能要分配时，要分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，以将这一国家任务与权限分配给功能最适的机关(最有可能做出正确决定的机关); (2)因应职权需要调整组织结构。

与形式主义的分权理论不同，功能主义的进路在关注人民自由的保障同时，同样重视国家机关的创设和权力(功能)的配置。[108]分别是《全国人民代表大会常务委员会关于解释法律问题的决议》(1955年6月23日全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过)，《全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议》， (1981年6月10日第五届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过)。此外，国家主席的职权变迁、人大监督与法院检察院独立行使职权、全国人大的法律解释权与最高人民法院、最高人民检察院的司法解释、司法改革中的员额制审执分离，看守所改革中的侦羁分离、风险规制中的职权分工与组织建设等等问题，都与国家权力配置相关，但相关的宪法释义学研究仍有待发展。如前文所述，这本身就是功能主义的考虑，一方面让人大常委会成员能够专注于常委会工作，另一方面从人员角度保证常委会对一府两院的监督权的正确行使。此种功能主义的权力配置原则，强调国家效能和治理能力，要求将各种国家任务的相应职权配置给在组织、结构、程序、人员上具有功能优势的机关，而不再僵化地拘泥于权力的分合问题。

[114]这就说明了案例指导制度是向着法律解释应与个案裁判结合的方向发展的。1982年《宪法》的国家机构规范的起草和实施实践发展，体现了功能主义的因素，极大地充实了民主 集中制原则的内涵。[59]彭真：在全国省、自治区、直辖市人大常委会负责同志座谈会上的讲话纪要，载《人民代表大会制度重要文献选编》(二)，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年版，第504页。

[81] 类似地，全国人大常委会在组织建设上的强化，也体现了功能主义的权力配置考量。国务院常务会议的优势在于其削减了总理的控制幅度，从而有利于实现总理对国务院的更有效的领导。应当由最高国家权力机关行使意味着只有具有全局性和极端重要性，并且不属于《宪法》62条前14项所列举的事项，才应该由全国人大行使。[103]王汉斌：《关于中华人民共和国行政诉讼法(草案)的说明》，第七届全国人民代表大会第二次会议，1989年3月28日。

1.个案监督 上世纪八十年代，地方人大开始探索对法院具体案件审理的监督，积累了不少案例，并形成了若干规范性文件。[40]翟志勇：国家主席、元首制与宪法危机，《中外法学》2015年第2期，第361页。

江登琴：规范与现实之间：自1982年宪法以来国家主席制度的发展，载《中国宪法年刊》(2011)，法律出版社2013年版。在之后的几部宪法中，1954年《宪法》和1978年《宪法》规定全国人民代表大会、地方各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制, 1975年《宪法》规定各级人民代表大会和其他国家机关，一律实行民主集中制。实践中，立法解释非常少见，并与全国人大常委会的立法功能发生混淆，而司法解释却极为频繁，形式也非常多样。这一点，在国务院的会议制度上表现非常明显。

习近平同志指出，对一国国家制度进行评价主要在于民主性和有效性两个方面，而国家决策能否实现科学化是重要指标。为此，他给出了三个正当性价值：民主、专业能力和保护、增进公民的基本权利，[64]这些都是在消极自由以外的新的正当性理据。虽然权力分立的理念有可能具有普遍性的意味，但从各国实际的政体结构而言，三权分立实则是以美国为代表的一些国家的特殊政体形态。[56]彭真，见前注[41]，第568-570页。

陈斯喜：论立法解释制度的是与非及其他，《中国法学》1998年第3期，第63-70页。[6]这一官方声明，是基于我国宪法的规范性判断。

[89]对国家主席制度深有研究，并从学理上为恢复设立国家主席做过论证的许崇德教授指出：中央政权的组织应该有很好的分工，以便各司其职，发挥作用，增强效能。邓小平反对权力过分集中、主张合理分工的思想完整体现于1982年《宪法》。

[94]国家主席因其功能上的优势，被赋予了超越1982年《宪法》原初规定的新职能。四、国家权力配置的功能主义及其规范内涵 (一)国家决策的正确性作为功能主义的目标 在展开对我国宪法中国家组织的功能主义原则的阐释之前，本文首先尝试对此种功能主义进路做一般性描述。(二)无法避免的权力混合 同时，从经验上看，人类历史上也从来没有过纯粹的分权体制。相关研究，参见王建学：论地方事权的法理基础与宪法结构，《中国法学》2017年第4期，第124-142页。(四)议行合一的否定 相比三权分立，议行合一说在我国更早被祛魅。科学配置国家权力，构建理性化的现代政府，是我国国家治理能力建设的核心议题，这要求相关宪法学原理研究的深入。

二、权力分合问题的祛魅 近代以来，国家权力的分立抑或混合的问题一直笼罩在意识形态的迷雾之中，导致一种形式主义的思考进路。孟德斯鸠对于三权分立的论证就以自由为起点。

这意味着，当某国家职能要分配时，要分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，以将这一国家任务与权限分配给功能最适的机关(最有可能做出正确决定的机关); (2)因应职权需要调整组织结构。这一变化也是要通过改变国务院的组织方式和决策程序，使其适合于承担最高国家行政机关的职能。

这种提法实际上也说明，在政治学上对民主集中制原则的阐释也是不足的。[83]近年来，加强全国人大常委会职权的重要做法就是更多的委员专职化。

[93]到2004年修宪时，对国家的外交职权又进行了新的分配。在分析行政复议机关的司法化构造、全国人大常委的专职化、司法体制改革中确保人民法院依法独立公正行使审判权的各种措施(省级一下法院人财物统一管理、领导干部干预司法活动的记录和通报、法官的身份保障)[122]等问题时，也可以从因应职权需要调整组织结构的原理出发，认识到为了实现某项功能，应当调整承担该功能的机构组织方式、活动方式、人员构成、程序设置，等等。[96]按照1954年《国务院组织法》5条，国务院发布决议和命令必须经全体会议或者常务会议通过，这显然是集体负责制。《监督法》放弃规定个案监督，符合以机关结构决定职权归属的功能主义原理。

从功能——机关的维度分析，这体现的是以机关结构决定其职权归属，这在全国人大与其常委会的分工上体现得尤为明显。(二)功能主义原理的正反两面 功能主义的权力配置观的要点在于功能——机关的明确勾连。

[65]尼克·巴伯也认为：权力分立的核心不在于自由，而在于效率。如阿克曼认为：对美国人来说，努力将其分权制衡的体制发展到最好是一回事，高举美国模式，将其作为全世界自由民主的指路明灯则是另一回事。

[46]参见张正钊：国家机构的民主集中制原则，载人民日报出版社编：《中华人民共和国宪法讲话》，人民日报出版社1983年版，第40页。(三)法律解释：从立法解释到指导案例 在我国国家权力的配置问题上，法律解释权的归属极具学理研究价值。

注释: [1]习近平：在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话，《人民日报》2014年9月6日，第2版。王利明教授认为：指导性案例是弥补司法解释的不足，并配合司法解释发挥作用的重要措施，而具有具体针对性正是其功能优势所在，司法解释通常不是基于解决个案问题制定的，而是基于法律模糊或者缺陷等普遍性问题制定的。美国的分权制衡下，制衡其实就是一项权力参与到另一项权力中。[61]有效性科学性能力和效力都指向民主集中制原则的正确性内涵。

[118]功能主义的国家权力配置观以国家的效能和治理能力为目标，强调将权力配置给在组织、结构、程序、人员上最具优势、最有可能做出正确决定的机关，同时要求承担某项国家权力的机关，在组织、结构、程序、人员上相应调整以适应职能。作这样的规定，主要的考虑是：当今世界，元首外交是国际交往中的一种重要形式，需要在宪法中对此留有空间。

在全国人大统一领导下进行权力分工，也一直是官方的权威解读。这样规定的考虑是：有利于常委会既能保证决策正确，又可以加强领导责任，提高工作效率。

[59]多谋善断集思广益指向的是权力行使的正确。我们历史上多次过分强调党的集中统一，过分强调反对分散主义、闹独立性，很少强调必要的分权和自主权……权力过分集中，越来越不能适应社会主义事业的发展。